中国检察官 | 毕克来 庞赛：碳汇替代性修复在公益诉讼中的探索与应用
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碳汇替代性修复
在公益诉讼中的探索与应用
作 者
毕克来
浙江省杭州市人民检察院
第八检察部主任、四级高级检察官
庞赛
浙江省杭州市人民检察院
第八检察部一级检察官助理
本文刊登于《中国检察官》杂志2023年4月（经典案例版）
摘 要：随着国家碳达峰、碳中和目标的提出，认购碳汇成为了环境司法中替代性修复生态环境责任承担方式。检察机关作为公共利益的代表，积极参与法治实践，探索在森林生态服务功能评估中聚焦可精准量化的碳汇损失及其价值计量。通过将碳汇的计量方式引入生态损害评估，为混交林中选择性滥伐造成的部分生态功能损失评估难问题提供解决思路；通过购买林业碳汇产品，既实现替代性修复，又推动森林生态功能价值与生态产品价值的转化。
关键词：民事公益诉讼 碳汇 生态服务功能损失 替代性修复
林业碳汇是指利用森林的储碳功能，通过植树造林、加强森林经营管理、减少毁林、保护和恢复森林植被等活动，吸收和固定大气中的二氧化碳，并按照相关规则与碳汇交易相结合的过程、活动或机制。近年来，多地检察机关在公益诉讼办案过程中探索运用认购碳汇方式替代生态环境损害修复，从而解决原地修复效果不佳、当事人修复能力不足、损害赔偿金无法使用等难题，但实践中“以碳代赔”也存在适用范围过宽、认购程序不严、损益分离等问题。本文以所办理的案件为例，探讨检察公益诉讼认购碳汇实现替代性修复的难点与问题，总结办案技巧，为办理同类案件提供参考。
一
基本案情及办理情况
（一）基本案情
2018年底，王某清擅自雇工，对采伐许可证外的国家级生态公益林进行采伐。经鉴定，王某清滥伐杉木株数为708棵，折合立木材积94.616立方米，总面积20.76亩。2020年，浙江省建德市人民法院作出刑事判决，认定王某清犯滥伐林木罪，判处有期徒刑2年6个月，缓刑3年，并处罚金人民币1.5万元。同年，浙江省杭州市人民检察院（以下简称“杭州市院”）对该案进行了民事公益诉讼立案审查，并在正义网上发布诉前公告。公告期满，无法律规定的机关和有关组织提起诉讼。2022年4月26日，杭州市院向杭州市中级人民法院（以下简称“杭州中院”）提起民事公益诉讼。在案件办理过程中发现，该片生态公益林为杉松混交林，王某清有选择地砍伐了其中的成熟杉木，未造成生态环境完全破坏，但造成的生态服务功能损失难以计算。为此办案组多次开展现场勘察评估，并邀请了森林经理、碳汇计量、生态产品价值核算等方面的专家，对混交林中滥伐成熟杉木造成的生态服务功能损失进行论证，最终确定水源涵养、固碳量、水土保持三项评估指标。此外，本案还在“固碳量”指标计算上使用了碳汇的计量方式，并参考评估时前一个月全国统一碳市场的平均交易价格进行价值转化，最终认定生态价值损失总计35187元。
2022年6月1日，本案在杭州中院开庭审理，法院当庭判决王某清赔偿生态损失共计35187元（款项用于购买碳汇）并公开赔礼道歉，公益诉讼起诉人全部诉请均得到支持。2022年12月1日，浙江省首批浙林碳汇项目集中交易会召开，该笔赔偿款用于认购浙江省山区26县开发出来的352吨森林碳汇产品。
二
生态损害评估及修复存在的困难
本案办理过程中面临的问题主要有三个：一是选择性滥伐生态公益林造成的损失如何量化；二是碳汇价值能否等同于生态服务功能价值；三是能否通过认购碳汇实现修复。
（一）选择性滥伐生态公益林造成的损失如何量化
目前，森林生态系统服务功能评估主要参照《森林生态系统服务功能评估规范》（GB/T38582-2020）（以下简称《评估规范》）国家标准，但因森林生态环境复杂多样，服务功能损失往往难以准确计算。分析目前的司法判例：如“自然之友、福建绿家园环境友好中心诉谢某某、倪某某、郑某某、李某某破坏林地民事公益诉讼案”，被告非法采矿，严重损毁林地28余亩，法院判决被告赔偿包含水源涵养、保育土壤、固碳释氧、净化大气、生物多样性、植被破坏导致碳释放生态损害价值共计127万元。浙江省丽水市莲都区某村民委员会非法占用林地25余亩，公益诉讼起诉人诉请生态环境修复费用、评估费用及包括水源涵养、净化大气、保育土壤、固碳释氧等服务功能损失共计15余万元，获法院判决支持。两个案件同样是非法占用林地20余亩，但评估出来的服务功能损失却相差近10倍，可见服务功能评估受多因素影响，不同指标选取会造成巨大的差距。
本案中，王某清破坏生态公益林总面积也达20余亩，与上述案件不同的是，该案并未造成服务功能完全损失。如果参照《评估规范》所有指标计算，金额极高且难与以往服务功能完全破坏的案件有所区分，难以达到损害赔偿相适应的效果。因此，经专家论证，专家组认为本案造成的损失主体为碳储（存）量和生长量（增量），即“固碳量”，该指标如同时引入碳汇的计算方式，可提升计算的精确性。于是，办案组委托浙江农林大学固碳减排重点实验室进行测算，计算出固碳量损失总和为220.038吨。再按照评估时前一个月全国统一碳市场平均交易价格50元/吨进行价值量化，最终计算出总碳汇价值为11001.900元。
（二）碳汇价值能否等同于生态服务功能价值
在办理本案的过程中，全国多地也开展了碳汇损失赔偿探索，如“贵州省金沙县周某某滥伐林木刑事附带民事公益诉讼案”，检察机关诉请周某某购买166.221吨碳汇减排量作为生态功能损失赔偿。“江西省吉安市泰和县刘某某破坏林木案”，泰和县人民检察院提出相应碳汇价值损失3359元赔偿诉请，获得法院判决支持。以上案例均是将碳汇功能损失作为生态损害的救济对象。
目前，法律司法解释中赔偿范围并未直接涉及碳汇功能损失，那么碳汇功能损失是否可诉？
1.森林碳汇功能当属森林生态服务功能。森林碳汇功能是指森林植被吸收和储存二氧化碳的功能。根据《评估规范》森林生态系统服务功能主要包含“支持服务、调解服务、供给服务、文化服务”四类服务类别和“保育土壤、林木养分固持、涵养水源、固碳释氧、进化大气环境、森林防护、生物多样性、林木产品供给、森林康养”九项功能类别。显而易见，固碳释氧是森林生态服务功能中重要的功能之一，而碳汇功能的核心就是固碳释氧，碳汇功能当属生态服务功能。
2.森林碳汇功能不等同于森林生态服务功能。森林生态系统是一个有机的整体，虽然不同区域下的森林生态系统所承担主要功能各有不同，九类功能并不一定完全具备，但以一种功能价值来覆盖整个生态服务功能价值显然是不够准确和全面的。目前碳市场交易价格并不稳定，碳汇功能价值在整个生态服务功能价值中占比并不高，仅测算碳汇功能损失并要求行为人承担相应的金钱赔偿责任，可能会避重就轻，无法达到责罚相适应的救济效果。因此，本案在征求专家意见的基础上，结合该片林区为“水保林”的功能属性，增加了水土保持、水源涵养两项功能指标，核算出生态服务功能区间损失总额为35187元。
（三）本案能否通过认购碳汇实现修复
1.认购碳汇的实现基础。本案滥伐对原有生态环境未造成毁灭性的破坏，如原地补植，因光照等原因，新苗存活率不高，且起诉时原本伐桩根部已萌发部分二代新生杉木，虽通过自然抚育能达到更新效果，但是周期较长，质量未知。与成熟林相比，新生林在生态环境中的作用存在明显差距，原地自然抚育短时间无法使生态环境恢复至破坏前的基本水平，在此基础上还应进行补偿性修复，填补损害发生至修复完成期间的服务功能损失。因此本案应从替代性修复叠加补偿性修复综合的角度选择有效的责任承担方式。
实践中，在原地修复无法达到预期效果的情况下，各地检察机关主要通过民事公益诉讼诉请当事人承担修复费用和生态服务功能区间损失赔偿金。但现实中，由于生态损害赔偿款的保管、使用方式均无明确依据，地方财政制度一定程度上制约了生态损害赔偿款的使用效率。为实现生态环境要素和主要服务功能的“真修复”，办案组进一步提出认购碳汇进行替代性修复的方案。虽然本案办理时，以碳代偿尚属探索，但从林业碳汇本身概念看，森林破坏后，在无法直接修复的情况下，通过购买林业碳汇，促进造林、再造林，与替代性修复的立法本意相契合。
本案判决后最高法《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第20条明确了允许当事人通过认购经核证的林业碳汇方式，替代履行森林生态环境损害赔偿责任，这也为后续购买碳汇修复生态提供了规范依据。
2.认购碳汇的实现目标。在替代性修复的基础上，部分地区也提出了通过认购碳汇实现补偿性修复的方案。如前文提到的“贵州省金沙县周某某滥伐林木案”，该案是在周某某完成补植复绿后，检察机关通过民事公益诉讼诉请其赔偿二氧化碳减排量166.221吨。“贵州省江口县张某富、杨某华滥伐林木案”中，两人虽采取了“补植复绿”的修复措施，但因后续抚育管护情况不明，复绿造林质量不合格，最终法院判决两被告认购碳减排量2万余元。以上案例均选择碳汇单一指标作为补偿性修复方案，将生态服务功能损失整体价值均用于碳汇购买，还未有先例。
在本案的专家论证会上，有观点认为，生态服务功能损失中包含了除碳汇以外的其他多项功能，全都用于碳汇转化并不对等，在完成修复的基础上，仅认购碳汇功能的损失更加合理。笔者认为以上观点混淆了森林碳汇和林业碳汇之间的差异。林业碳汇并非单纯指代森林固碳释氧的过程，而是系统性、全面性地对森林进行管理保护的过程，是整个生态系统运行的集中体现。目前各地司法实践所购买的碳汇基本指代购买林业碳汇项目，“以碳代偿”绝不局限于固碳增汇单一功能价值的转化，碳汇产品价值可以实现对森林生态服务功能损失“同质等量”补偿，因此本案将生态服务功能整体价值转化成林业碳汇价值可以实现综合修复的目标。
3.认购碳汇的实现路径。在本案办理的过程中，浙江尚无林业碳汇交易平台，如将本省的生态损害赔偿金用于外省的碳汇购买，难以实现本地优先、就近修复的目标。为此，杭州市院一方面对接省级主管部门，在明确浙江省林业碳汇交易渠道将在2022年底前开通的基础上，同步推进将生态损害赔偿款用于购买碳汇产品的可行性论证。经多方协调，最终推动了将“生态损害赔偿”列入《浙江省用于大型活动（会议）碳中和的碳普惠减排量管理办法（试行）》适用范围中，实现碳汇开发有针对性、交易管理可操作性。另一方面主动与杭州中院就办案各个环节深入沟通，最终实现了全省首例在裁判主文中明确“购买碳汇”的判决。
本案判决后，办案组持续关注碳汇认购去向，2022年12月1日，案涉赔偿款顺利完成浙江省首批经核证的碳普惠（林业碳汇）项目减排量的认购。
三
“以碳代赔”待解决的问题
目前，认购碳汇作为替代性修复具有很强的创新意义，各地的碳交易机制和交易平台尚处起步阶段，司法实践中还有很多问题需要进一步探索。
（一）关于碳汇权利属性
《中华人民共和国森林法》第14条第1款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”生态公益林是依照法定程序和标准区划界定的，以提供生态公共产品和服务为主要目的，以保持生态平衡、维护和改善生态环境、保护生物多样性为主体功能的森林区块。因此生态公益林作为森林经营区划并不与权属对应，现实中存在不同权属不同级别的生态公益林。森林的固碳释氧功能具有公共服务属性，但是从生态系统所有权的角度看，碳汇权更像是以自然资源为客体的用益物权。最高法《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》中明确碳汇具有经济、公共、生态等属性，其功能价值是归于权属经营者还是国家需要进一步探讨。
笔者认为，正因为碳汇具有多重属性，所以从公共属性的角度，认购碳汇可以作为生态服务功能损失的替代性修复手段，但这并不影响权属主体对其占有使用、收益的经济属性。开发碳汇，需要森林经理者不断提升单位面积的森林生态功能，这当中付出了相应的劳动和生产成本，因此碳汇产品价值理应归属碳汇产品开发者。
（二）关于碳汇的交易方式
从交易方式上看，碳汇交易呈现多样化，包括碳排放权交易平台内交易；碳排放所有者与需求方在平台外的协议交易，如四川联合环境交易所提供的“点点碳中和”，个人企业可通过线上购买和注销CCER或CDCER；此外，还有购买林业局备案的其他林业碳汇产品的自愿交易，如福建省顺昌县“一元碳汇”等。目前各交易平台大多具有金融平台属性，从交易的角度，碳汇产品作为金融产品还是生态产品存在一定争议，获得的碳权的归属如何界定，判决后购买主体是司法机关还是侵权行为人等都需要进一步明确。
笔者认为，认购碳汇最终目的是实现碳中和。认购者购买碳汇后要通过清缴碳排放配额，注销碳权的方式以实现修复的目的。权利消灭，产品无法进行流转，便无需担忧碳汇产品可能成为金融产品，从而背离生态修复的初衷。另外本着“谁破坏、谁治理”的原则，由侵权行为人作为交易主体，实现替代性修复符合生态损害修复的要义，只有当侵权人在一定期限内未修复，国家规定的机关或者法律规定的组织才可以作为替代性修复的主体，因此购买主体第一顺位应当是侵权行为人。
（三）关于林业碳汇修复的适用范围
生态环境损害民事救济的核心责任是生态环境修复责任，修复生态环境就是要使被损害的生态环境恢复到损害未发生时的状态和功能，在无法完全修复的情况下才可采取替代性修复的方式。在双碳背景下，部分地区在非法捕捞、非法狩猎等未破坏森林资源的案件中，也采用了碳汇补偿的方式。笔者认为生态修复应以最有效的修复生态环境方式为出发点，虽然大多数破坏生态环境的案件均会造成碳损失，但是与固碳减排的关联性较弱，采用碳汇替代修复的方式并不一定能够达到最优的修复效果。而且，目前全国大多数省市还未建立完善的碳汇交易市场，如贸然采取认购碳汇的方式，容易将其泛化成“口袋式”责任承担方式，最终无法真正用于生态修复。因此，林业碳汇的适用应因案制宜，主要着眼于森林资源破坏类的案件，不宜随意扩大适用范围。